一、引 言
2015年以来，美国不断指责中国在南海的“灰色地带”( Gray Zone) 行为。随着中美在南海竞争加剧，南海局势趋于紧张，备受各方关注。2015年前后，美国战略界和政府基本认定，大国地缘竞争正在成为美国的“头号海上威胁”，认为南海秩序和“航行自由”原则正在遭到中国渐进的、非军事行动的破坏。同年9月，美国特种作战司令部发表白皮书，称美国的政策和利益在21世纪面临“灰色地带”的新挑战，并认为中国处理南海争端为典型的“灰色地带”行为。此后，美国战略界和学界便不断批评中国在南海以“没有炮火的战争”“小棒外交” ( Small-Stick Diplomacy) “既成事实”等“灰色地带”的方式侵略性地、渐进地欺凌弱小，威胁“航行自由”等国际法原则和损害美国的利益。他们积极为美国应对中国的“灰色地带”行为出谋划策，却很少反思美国在南海的活动。
按照对“灰色地带”的一般界定，美国在南海的竞争活动也是典型的“灰色地带”行为。美国特种作战司令部将“灰色地带”界定为“国家与国家之间、国家与非国家行为体之间的竞争性互动，这些互动介于传统的战争与和平的两分法之间”，其特征是“冲突性质模糊、参与者不透明以及相关政策和法律框架不确定”。由于缺乏严谨的学术性定义，关于“灰色地带”的这个官方界定被广泛接受。此后，美国的官方文件不断强调俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜和恐怖主义对美国的“灰色地带”威胁，寻求应对之策。虽然大多数研究都聚焦于美国受到的“灰色地带”挑战和威胁，但是“灰色地带”手法在历史上并不新鲜，美国赢得冷战以及与中国、俄罗斯等国进行竞争的手段也是“灰色地带”的。具体到中美当前在南海的博弈，美国在南海采取多种军事策略并投入海岸警卫队与中国进行海上安全竞争。美国的这些活动符合美国自己对“灰色地带”的界定，也是典型的“灰色地带”行为。
可见，“灰色地带”不仅是一个政策话语，也是一个有待明确的、可用于分析国家竞争行为的描述性概念。它不仅指行为双方采用的介于战争与和平之间的政策手段，也指它们非战非和的竞争状态。战略界和学术界围绕“灰色地带”的内涵、特征、表现和对策展开了激烈讨论。一般认为，“灰色地带”政策是战争门槛之下的竞争策略，具有强制性、渐进性、模糊性和非对称性等特点。可以说，竞争者综合运用战争门槛之下的各种强制手段均属于“灰色地带”行为。“灰色地带”竞争的情形会因强制手段变化和情势发展而在和平与战争的状态之间发生变化。在明确其特征的基础上，美国政府、军方和学者努力描绘从“叙事战争” ( Narrative War) 到“代理人破坏”( ProxyDisruption) ，从“网络、信息战”到“清晰或模糊地以武力相威胁或低烈度地使用武力”等不同的“灰色地带”行为光谱。然而，由于其固有的模糊性和复杂性，关于“灰色地带”行为和竞争的研究仍大都处于概念阐释、现象描述和政策建议层面，深入的学理研究尚显不足。
具体地，中美在南海的“灰色地带”竞争是军事冲突门槛之下的海上安全竞争。虽然美国战略界和学界对“灰色地带”光谱上各种类型的行为都进行了探讨，但是他们基本上认为中美在南海的对抗较为特殊。不同于与俄罗斯、伊朗和恐怖主义的“混合战争”( Hybrid War) 等激烈而危险的“灰色地带”对抗，中美的“灰色地带”竞争体现为“叙述战争”“剥夺繁荣”( Denial of Prosperity) 和“民事介入”( CivilianInterventions) 等非直接使用武力的安全竞争; 中国在南海采取“以军事为背景、渐进的强制行为”，美国需要认真回应，但是这种回应应排除用武力“推回”中国的选项。即，中美在南海的“灰色地带”竞争是以军事为背景的舆论、外交、经济、法律和安全等综合竞争，因此双方应高度克制，共同将“灰色地带”竞争控制在军事冲突的门槛之下。
综上可见，军事色彩浓厚的“灰色地带”竞争具有模糊性和危险性。中美在南海的“灰色地带”竞争愈益激烈，而两国海军为竞争提供了最主要的军事支持。军事上的激进行为和意外事件则有可能使中美南海竞争滑向“混合战争”，甚至爆发常规战争。鉴于海军的关键性作用，本文将从中美海军的职能差异角度考察中美南海“灰色地带”竞争，分析双方发生军事冲突的风险，并提出管控中美军事冲突风险的政策建议。
二、中美海军的基本职能差异
海军是中国和美国在南海主要的军事力量。中美在南海进行的以海军为背景的“灰色地带”竞争复杂多变，但是两国的海军在南海的活动都是履行一定职能的职责性行为。了解中美海军在南海履行的基本职能有助于为理解当前中美南海军事互动和在南海的“灰色地带”竞争提供一个新视角。
一般地，海军有4个基本职能。军队是具有特定职能的武装力量。按照弗洛里娜·克里斯蒂安娜·马泰(Florina Christian Matei) 界定，武装力量有战争、内 战、反恐、打击犯罪、人道主义援助与和平行动等六大职能。在中美这样政治秩序稳定的大国，海军不具有内战职能。海军也很少直接从事反恐和打击犯罪等治安行动。同时，海军也是主要承担对外职能的国际性军种，具有对外交往、执行外交与安全政策和保护包括侨民与商业利益的海外利益等对外职能。此外，海军一直也在从事探险和科研等社会服务工作。具体地，现在大国海军一般有战争、执行对外外交与安全政策、保护海外利益和社会服务等4个基本职能。
1. 美国海军的职能
美国海军的主要职责是维护美国的海上主导地位。美国是当今世界的霸权国家，海军是美国霸权地位的重要支撑。美国海军在全球范围内部署和行动，承担着复杂多样的职责。官方规定的美国海军的职责在于“维持、训练和装备良好，能够赢得战争、慑止侵略和维持海上自由”。这个职责规定可以具体分为与外军进行海上训练、确保地区安全、进行侦察和情报活动以收集敌人数据、海上救助、在战场及附近对军民进行救助、处理海上石油泄漏以及其他海上清理动作。其中，赢得战争、慑止对手的侵略行为和确保航行自由是美国海军的主要职责。这些职责大体上属于前述的4种基本职能。现在美国的本土安全和海外利益几乎不会受到来自海上的军事威胁，而海上主导地位是美国全球领导地位的重要组成部分。因此，美国海军的主要职责就在于用战争或武力威慑的方式应对可能的全球或地区海上挑战。
美国将南海视为中国挑战其地区领导地位，进而挑战其全球领导地位的指标性海域。美国将中国在南海的维护领土和主权完整与海洋权益以及维护南海局势稳定的活动视为典型的“灰色地带”行为，其涉华的安全政策文件、智库报告也大都会分析中国在南海的活动。除了将中国视为首要竞争对手，美国的战略考量至少还有: (1) 南海位置极其重要。南海是全球海运最繁忙的海域。如，2016年，世界海上原油运输量的30%以上，尤其是中国、日本和韩国海上原油运输的90%都要经过南海。南海还是美国在太平洋和印度洋兵力调配的必经之地，占据军事意义上的中央位置。(2) 事关美国主导的亚太和海洋秩序的稳定。美方一再认为中国在南海的活动挑战了“航行自由”等国际法原则，威胁其主导的海洋和地区秩序稳定，损害了美国的领导地位。如果美国不能在南海遏制中国影响力增强的势头，美国的主导地位将在更大范围内受损。因此，美国必须联合盟友和伙伴在南海遏制中国持续获得影响力，甚至主导南海秩序。(3) 南海是美国阻止中国海军走向远海的关键海域。美国一直关注中国的军事现代化，认为中国正在推动军事现代化，以谋求印太霸权甚至全球领导地位。美国在第二岛链部署有重兵，且依托美日、美韩军事同盟，不担心中国在东海方向取得突破。与此不同，美国在南海方向既没有大规模常驻军队，也缺乏前进基地，更没有强大盟友，中国在南海方向占据着美国在印度洋和太平洋联动的中央位置，且可以部署强大的军事力量。因此，美国力图在南海巩固对中国的军事优势，堵住中国海军走向远海的通道。
作为在南海活动的主力，美国海军主要履行执行对外安全政策职能，以及可能的战争职能。在对中国进行军事竞争和遏制的安全战略的指导下，美国海军进一步加强了在南海的活动。当前在南海不存在损害海外利益的紧急情形，美国海军也无权自行界定国家利益，其行动只是在执行政府制定的对外安全政策。即，美国海军在履行政府赋予的对外安全政策职能。为了灵活应对中国和俄罗斯等对手的挑战，美国海军不仅在战略、战术、作战概念和装备研发等方面重新确立了“重返制海”的原则，而且也在具体制定多军种联合行动的、从“和平存在” ( Peaceful Presence) 到“总体战争”( Total War) 全光谱的军事行动策略。相应地，美国海军在南海的活动既有和平存在性的“航行自由行动”( FONOPs) ，也有舰艇和飞机抵近岛礁侦察、威慑和更具挑衅性的行为，并且这些行为的频率和烈度都在迅速增加。同时，美国也在进一步增加兵力，努力在南海沿岸获取战时前进基地。可见，美国在南海的行动主要是在履行执行对外安全政策的职能，同时为履行战争职能做准备。在这种状况下，美国海军的海上救助、减灾防灾和科学研究等社会服务职能则显得微不足道。
2．中国海军的职能
中国海军的主要职责是维护领土与主权完整和近海的海上安全。美国一再质疑中国军事现代化的目标，认为中国将运用军事手段挑战南海秩序，并排挤美国在南海的影响力。不过，中国一向坚持积极防御的战略方针，坚持防御、自卫和后发制人的原则，中华人民共和国历史上也没有主动对外使用武力的纪录。具体地，中国海军正在迅速现代化，但还处于从“近海防御型向远海防卫型转变”的推进阶段。即，中国海军具有一定能力保卫第一岛链内的海洋安全、国家主权和领土完整，但还缺乏以远海护卫的方式保护海外利益的能力。这意味着中国海军的主要职责是维护领土与主权完整和近海的海上安全，同时在追求足以在中海和远海维护日益拓展的国家利益的能力。中国海军和其他军种坚决执行国家安全政策，并将战争作为制止侵略的最后手段。这表明，中国海军的主要功能是执行本土防御的安全政策，同时具有一定的保护海外利益和社会服务的职能。战争则是在本土防御和保护海外利益时根据形势发展可能而履行的职能。
其中，南海是中国本土防御的重点海域，也是中国海军“走出去”的主要通道。首先，中国海军在南海还不足以确保本土安全。经过卓有成效的发展，中国海军在第一岛链内的黄海和东海协同其他军兵种已足以胜任保护本土安全的职责，并初步获得了第一岛链外的活动能力。不过，由于南海辽阔，远海作战能力不足的中国海军在不依靠岸基打击力量支持的情况下难以应对域外强大海军力量在南海纵深区域的挑战。这使得南海成为中国面临海上威胁的主要方向。其次，海军需要为南海维权和维稳提供强大的军事背景。由于历史原因，南沙岛礁被多国窃据。中国海军实力的增强为维护南海岛礁主权与领土完整和南海局势稳定提供了基础，但是中国面临的域外大国的军事压力和其他声索国以“灰色地带”手法窃取和固化非法利益的压力也在加大。随着中国海军和海上执法力量增强，美国可能联合其他域外大国和声索国，进一步推动南海局势复杂化、军事化和国际化。因此，海军需要为中国的南海维权和维稳行动提供军事支持，防止南海局势进一步恶化，损害中国的安全和海洋利益。再次，南海是中国海军走向远海的主要战略通道。相较于面对美日、美韩军事同盟构筑的层层防线，中国在南海占据着中央位置，而且比美军更容易获得岸基打击力量的支持。中国可能在南海获得相对军事优势，继而海军走向远海执行远海护卫的安全政策，并有效保护中国的海外利益。鉴于南海的重要地位，中国海军需要主导这个重要海域的安全秩序。
中国海军在南海主要履行本土安全防御的职能，并有可能不惜代价地履行战争职能。目前，南海维权和维稳的主力为海上执法力量和不脱离生产的海上民兵。海军负责为两者提供必要的军事支持，尤其是确保相关人员的安全。虽然海军从事军事支持活动具有本土防御的色彩，但是海军最主要的职责还是走到军事竞争和对抗的一线，应对域内外国家的军事压力，承担起包括军事维权和维稳在内的本土防御职责。所以，中国海军在南海的主要职能是履行执行本土防御政策。面对可能对手的刺激性活动和可能的军事攻击，中国海军在履行战争职能之前的回旋余地不大。而一旦中国海军在南海参加本土防御性的战争，迫于国内外的压力，必须要求通过体系战争取胜。这也意味着中国相较于域外大国，中国具有更大的战争承受能力和意愿。与美国海军相类似，中国海军在南海履行减灾救灾等社会服务职能也被执行本土防御政策和可能的战争职能淡化了，而从南海走向远海后，中国海军才能真正地履行保护海外利益的职能。
3．职能差异的影响
基于不同考虑，中美两国海军都视南海为执行安全政策的关键海域，且都为可能爆发的战争而做准备。不过，虽然中美两国海军在南海的主要职能都是执行安全政策，但是这种职能却存在本质差异。具体来说，美国海军执行维护美国主导的南海秩序和遏制中国海军崛起，而中国海军执行的是本土防御的安全政策。这种职能差异决定了中美两国海军不同的行为方式，并有可能产生意外军事冲突的后果。
不同的职能致使中美两国在南海投入的海军力量有所不同。南海对于美国来说是遏制新兴海军强国崛起的关键海域，需要重点增强海军存在和活动。比如，特朗普就任美国总统以来，美国海军加强了在南海的“航行自由行动”，其他侦察、威慑、作战概念验证和模拟攻击行为也在增加。然而，美国海军需要在全球范围内维护美国的海上主导地位，南海再重要也不可能经常集结美国海军的主力。事实上，美国海军在南海维持常态存在，但也没有重点部署在这个海域。与此相比，南海既是中国海上威胁的主要来源，也是海军履行本土防御职能的重点海域，更是海军走向远海的主要方向。因此，南海是中国投入海军兵力的主要海域。经过一段时间发展，南部战区海军已成为三大舰队中最强大的海军力量。在将来的海上竞争中，承担维护美国全球海上主导地位的美国海军面对专注于在南海活动的中国海军将会非常吃力，后者可能形成局部的军事优势。如果美国在南海集结海军主力与中国海军进行对抗，美国在其他方向上则可能会面临俄罗斯和伊朗等国家和敌对势力的挑战。
不过，美国海军行动灵活，回旋余地更大。首先，军事优势赋予美国海军很强的行动主动性和灵活性。第七舰队实力强大，隶属于美国海军其他部门的舰船进入其责任区要接受第七舰队指挥。虽然存在缺乏前沿基地的问题，美国海军在南海相对于中国海军仍具有明显的军事优势。美国海军在南海进行常态化“航行自由行动”、训练、侦察、威慑活动并采取挑衅性举动。中国海军更多的是被动地监视和跟踪相关舰只，必要时进行警告和驱离。其次，美国制造和应对危机的经验丰富。作为海上霸主，美国海军平时和战时制造和处置危机的经验都相当丰富，面对各种危机都比较从容。而美国海军在南海的挑衅行为也都是按照行为规范和相应的预案进行的。与此相比较，中国海军的危机应对经验不足，容易作出过激的反应。再次，美国海军履行的职能弹性更大。美国海军在南海主要履行执行维护南海海上和地区秩序的安全职能。任务性质决定了其职能具有较大弹性，在“航行自由”和南海秩序等美国政府规定的指标性因素没有受到破坏的情况下，美国海军具有很大的行为弹性，没有必要采取激烈的挑衅性行为。而由于执行保护本土安全的重大任务，中国海军则必须针锋相对地被动预防和应对美国海军的活动。
相对而言，虽然中国海军总体上相当克制，但是也可能以激烈的方式应对威胁，对战争的承受能力也强于美国海军。中国海军整体实力远不如美国海军，即使在后者的军事效能难以完全发挥的南海也依然处于劣势。不过，由于承担着本土防御的职责和使命，中国海军没有后退的余地。面对强敌，中国海军指战员只能以技战术和胆识等主观努力来弥补武器装备和作战经验等客观条件的差距，也有承担这种行为对个人安危和舰队可能产生的不利后果乃至战争的准备。这也是从2001年“撞机事件”到 2018 年“9．30 军舰险些相撞事件”频频发生的重要原因。这一点对于按照作业流程、执行例行任务的美军军事人员来说难以理解，而且也为分析中美军事互动的文献所忽视。相对而言，执行维护南海秩序这个安全政策职能的美国海军对与中国海军进行对抗的烈度也预计不足。虽然美国海军和舰队高层一再就南海形势作出强硬表态，但是其总体心态和舰队状态都没有做好在南海与中国海军进行高烈度“灰色地带”对抗的准备。在这种情况下，很难说美国已经做好了在南海与中国进行战争的准备。
三、中美在南海的“灰色地带”竞争
综上所述，南海在中美安全战略中的地位明显不同，两国海军在南海的主要职能也有明显差异。在“灰色地带”的光谱上，中美在南海以海军为主要军事背景的竞争行为也不尽相同。既有研究和官方文件勾勒了美国政府和军队从“叙事战争”到“总体战争”的完整“灰色地带”行为的光谱。然而，这些文献和观点也认为，与美俄以间接暴力冲突为特征、高烈度的“灰色地带”竞争不同，中美会将“灰色地带”竞争控制在军事冲突门槛之下的低烈度阶段。因此，本文将按照“叙事战争”“剥夺繁荣”“民事介入”和“使用军队”四个升级的“灰色地带”手法来分析中美在南海的“灰色地带”竞争，同时评估两国在海军背景下的“灰色地带”竞争的发展趋势。
1． 叙事战争
中美两国都在基于自身利益上进行南海叙事。美国一直坚持其在南海地区具有重大的政治、军事、经济和航运利益。美国对岛礁主权争端不持立场，但要求相关各方以和平方式解决争端。美国越来越关注南沙争端，认为南海问题的争端和挑战是中国引起的，并坚决捍卫“航行自由”原则。特朗普政府将促进美国繁荣、用实力维持和平和增进美国影响力确立为核心利益，还暗示中国在南海的“侵略性”行为不但欺凌了其他南海权益声索国，破坏了地区稳定，而且损害了美国的影响力。以这个叙事为基础，美国一再声称自己在维护国际法原则和南海地区秩序，并为防止中国损害美国的利益甚至取代美国的地区领导地位而采取预防性措施。然后，美国利用国际话语优势，一再塑造中国是地区威胁者、规则破坏者和咄咄逼人的崛起大国的形象。与此不同，中国视南海岛礁为事关主权和领土完整的核心利益，表明中国是南海“航行自由”的维护者而非破坏者，以反驳美国的指责，并为自身行为作出合理解释。不过，中国是南海争端的当事国，与多国存在利益冲突，也在国际话语中处于劣势。因此，中国的南海叙事较难被广泛接受。
海军在中美两国的南海叙事中都扮演着重要角色。中美在南海的“灰色地带”竞争是军事背景下的复杂竞争，海军是两国所凭借的主要军事力量。海军关于南海的叙事是中美南海政策的集中体现，也在军事上表明中美对于南海“灰色地带”竞争的立场和态度。除了坚持在国家安全战略层面对中国的指责，美国海军的政策文件和学者都强调如下观点: (1) 正在迅速崛起的中国海军正在支持海上民兵和海警采取“小棒外交”“切香肠”(Salami-Slicing) 和“岛礁和基地建设” ( Island Building and baseConstruction) 等手法侵蚀美国的军事优势和欺凌美国盟友，破坏“航行自由”原则，挑战地区秩序;(2) 美国海军在南海存在的活动的主要职责是维护“航行自由”原则和地区秩序; (3) 美国海军没有准备好应对中国的“灰色地带”手法; (4) 海军应联合其他军兵种和盟友更灵活反应，更持久存在，并为可能的战争做准备。这样，美国海军既合理化了在南海的活动，也为进一步增强前沿存在找到了理由。相比之下，中国海军虽然肩负本土防御的艰巨任务，但是除了表明能力和决心外，在南海问题上尽量与中央、国防部和战区等上级的政策保持一致，避免公开表达自己的观点。
由此可见，美国及其海军在南海叙事上占据优势。美国不是南海争端的当事国，其介入南海局势客观上有利于其他声索国与中国的对抗。因此，基于共同利益，美国的叙事更容易被这些国家接受。美国也掌握着国际话语权，可以引导国际舆论对南海问题的态度。同时，美国海军在南海问题上不但与美国政府保持相同基调，而且渲染中国在南海的海上行动，营造现场感，努力塑造有利于自身存在和采取过激军事行为的舆论氛围。接下来，美国将会继续强化南海叙事，海军也会根据事态需要有针对性地讲述“南海故事”。这有可能会使中国在南海问题上陷入更为不利的舆论之中。
2． 剥夺繁荣
进行议题牵连，甚至破坏经济繁荣在中美南海竞争中也有所体现。美国将中国在南海一系列维护岛礁主权和海洋权益以及进行资源开发和生态保护的活动视为以审慎修正主义( Measured Ｒevisionism) 的方式挑战美国主导地位的典型案例，且美国在南海面临失败的风险。在批评美国没有准备好应对“灰色地带”挑战之余，很多人建议美国应采取积极的、灵活的方式联合盟友，全面慑止中国的渐进的、压迫性和危险的进攻。尤其是，美国应该通过以军事背景的经济、外交和人权等议题牵连与中国进行竞争。其中，美国特种作战司令部具有代表性，建议美国政府应以威胁中国在非洲利益的方式换取在南海“灰色地带”竞争的优势。不过，南海问题并不是特朗普政府关注的重点，其政策中心在于在中美贸易竞争中取得一个满意的结果。因此，南海问题更多地被美国政府当作次要议题与经贸进行牵连，迫使中国让步。中国对于当前的中美经贸摩擦并没有进行议题牵连。中国在中美竞争中处于劣势，既不想恶化中美关系，也不愿意南海形势更加复杂化。
然而，以军事为手段进行议题牵连将不仅损害经济繁荣，而且危及中国国家安全。在中美关系不断恶化的情况下，美国为遏制中国牵连的议题越来越广泛，频频触及中国的核心利益和动摇中美关系的基础，采取的政策也越来越激进。美国海军数次为配合境内经贸谈判攻势而在南海展开活动。美国关于南海问题的报告大都注意到南海海域对于中国包括能源进口在内的经济繁荣的重要意义。如果美国海空军执行更激进的议题牵连政策，在南海与中国进行迫近或达到军事冲突门槛的高烈度“灰色地带”对抗，这将不仅会损害“航行自由”原则，破坏中国的经济繁荣，还将严重威胁中国的国家安全。中国政府和军队虽然没有意图和能力以同等方式破坏美国的经济繁荣，但是两国在南海的对抗升级对美国倚重的海上交通安全也会产生负面影响，尤其是可能影响到美国印太战略的经济布局。更为严重的是，这种服务于经济竞争的议题牵连可能在安全领域产生意外的后果。目前，美国政府和战略界对在南海进行军事活动以配合经贸谈判的危险性还缺乏认知。
从目前的情形看，中美南海竞争有可能被进一步议题牵连。中美贸易谈判一波三折，美国政府屡屡对中国进行极限施压。美国国务院高官又公开表示美国正在制定基于文明冲突的“冷战”式的对华战略。虽然这个公开讲话遭到美国舆论的批评，但是也表明美国政府更加敌视中国，即将采取更为激进的进攻政策。在这种情况下，南海问题有可能被进一步议题牵连，甚至像台湾问题一样成为美国公开的政治工具。在此基础上，美国以海岸警卫队介入、联合盟友的军事力量和进行更大幅度的军事动作等方式推动南海军事化和国际化。这样，中国也会被迫反击，中美在南海的“灰色地带”海上安全对抗会更加复杂和危险，甚至可能发生擦枪走火事件。
3．民事介入
民事力量是中美南海“灰色地带”竞争的重要组成部分。美国政府、智库和媒体指责中国使用渔民、海上民兵和海上执法力量以民事的形式进行占领、宣誓主权，并以建造岛礁和开发油气资源等方式制造既成事实。由于美国远离南海且不是南海争端的当事国，其民事力量在南海活动既缺乏物质基础，也没有法律依据。面对不利的形势，美国政府和战略界都建议派遣海岸警卫队到南海活动，以执法力量对抗中国的执法力量和海上民兵。今年1月以来，海岸警卫队已先后派遣两批三艘舰艇轮驻西太平洋地区，接受海军指挥，配合海军行动。它们积极在南海活动，与沿岸国家进行联合训练和演习，为美国在南海“战争门槛以下”的竞争增添了砝码。虽然美国方面一再指责，中国在南海进行渔业生产、资源开发、海洋生态保护和海上执法活动既是宣誓主权的要求，也是享有相应海洋权益的体现。可以说，相对于美国，中国在南海既有运用民事力量的传统，也有优势。不过，中国近年来在南海的民事活动相当克制。美国却对此视而不见，并推动海岸警卫队进入南海活动。可见，美国对中国的评价有失公允，其行为也是有害的。
中美在南海的民事介入行为有军事化发展的趋势。中美南海“灰色地带”竞争是以海军为主要军事背景的低烈度对抗，只是民事介入使得这种竞争更具有灵活性。不过，目前看来，除了军事竞争的色彩加强，民事力量本身也在朝向军事化发展。美国海岸警卫队是一个独立的军种，平时进行海上执法，战时归海军指挥，是典型的“灰色地带”力量。正如美国海岸警卫队司令卡尔·舒尔茨( KarlSchultz) 上将所说，“我们的船是战舰，只是因白色的船体配上橙色的条纹而( 与海军的舰船) 看起来不同”。美国在南海投入新的军事力量执行民事介入任务为中美南海竞争增添了风险和变数。在此之前，中国的海上执法力量基本上整合成海警，并在“军改”后升格为军事力量。这样，中美在南海参与“灰色地带”竞争的军事力量就增加了。而一旦美国海岸警卫队在南海进行执法，中美两支新的军事力量就共同且竞争性地从事海上执法活动，这对两国在南海的互动是很大的考验。
接下来，中美在南海的民事介入竞争将可能更为激烈和复杂。美国海岸警卫队不具有战争职能，其船只可以在南海沿岸港口进行停留和补给。不过，为了克服在南海存在的法律障碍，美国海岸警卫队的船只会选择与菲律宾的执法力量联合行动，或者辅助后者执法。如，美国和菲律宾的海岸警卫队已经在敏感海域进行联合演习。这将会给中国在南海的维权和维稳工作带来新的障碍。为了应对美国、菲律宾、越南和马来西亚等国的新动作，中国可能会从两方面强化民事力量在南海的存在: (1) 强化海上民兵和海警的维权和维稳力度。中国的海上民兵和海军可能会常态化巡守南海海域，维护中国的海洋权益不受非法侵害。(2) 推进民用化的生态保护、资源开发和设施建设。民事目的保护、开发和建设既是中国享有南海权益的体现，也代表中国向国际社会提供公共产品的努力。不过，按照这个发展趋势，中美在南海以民事介入为特征的高密度、低烈度的“灰色地带”竞争将会更加激烈，这种竞争随着南海局势的国际化和军事化而变得更加复杂。
4．使用军队
中国和美国在南海的利益都需要军队维护，海军是执行安全政策的中坚力量。美国将国家安全战略的重心转向大国竞争，将中国视为首要竞争对手，并聚焦中国在南海推行军事化，甚至侵蚀美国的军事优势。随着国家安全战略的调整，美军的军事部署和作战理念也在以南海为想定战场进行调整。不过，美军距南海遥远，距离南海最近的、能够进行战时补给的军事基地也远在冲绳。因此，以“航行自由”为名的美国海军是美国在南海以使用军队的方式与中国进行“灰色地带”竞争的主力。加之，南海也是第七舰队的责任区，其他军兵种一般要配属第七舰队行动。尤其是，第七舰队所属的水面舰艇是美国在南海存在和活动的最主要的军事力量。对于中国来说，南海是南部战区的责任区，其所属的海军力量是中国在南海维权、维稳和本土防御的海军力量。不过，由于地理便利，南部战区海军可以得到其他战区的海军力量和空军力量的支持。因此，在中美竞相使用军队的形势下，中美在南海的“灰色地带”竞争是以海军为主要背景的复杂竞争和对抗。
随着中美使用海军的情形增多，海军在南海“灰色地带”竞争中的作用也愈加重要。目前，美国海军在南海主要从事的活动有以下类型: (1)“航行自由”行 动。美国海军的宣示性活动大都是以“航行自由”的名义进行的，并且近年来美国海军所进行的“航行自由”行动“均以南海海域中国实际控制的岛礁为目标”。(2)例行侦察和战场建设活动。美国海军和空军经常动用侦察船、潜航器和侦察机在南海进行非法测量和侦察。这些往往以“航行自由”之名进行的侦察活动旨在搜集南海海域的数据，摸清中国在南海的军事存在和活动情况，同时也表明美军在为中美军事冲突做准备。(3)武力威慑。美国海军一再强调要用武力慑止中国在南海的“军事冒险”行为，并付诸行动。事实上，美国海军频频进入南海岛礁12海里以内水域，甚至采取一些过激的战术动作，就是其武力威慑的一部分。而中国海军在南海执行既定的战备和训练任务以外很重要的职能就是应对美国海军的常态化存在和咄咄逼人的攻势。
中美在南海竞争中使用海军的情况会更加复杂多变。首先，海军需要为进一步激烈的民事“灰色地带”竞争提供支持。美国海军需要应对日益强大的和持续活动的中国海上执法力量和海上民兵。美国海军需要通过常态化的军事存在为海岸警卫队和盟友的民事活动提供军事支持，而应对美国海岸警卫队在南海的活动对于中国海军是一个全新的课题。其次，海空危险相遇的可能性在增加。中美海军都把南海作为执行国家安全政策的重点区域，不断增加兵力投入，并且海军执行的任务也呈现多元化趋势。这样，常态化存在于南海、准备打仗的美国海军与占据中央位置、决心确保本土安全的中国海军危险相遇和发生摩擦的可能性就会难以避免地增加。
综上分析，在没有直接使用武力的情况下，中美在南海的“灰色地带”竞争还处于军事冲突门槛之下的低烈度阶段。在低烈度的状况下，中美在以上类型的“灰色地带”竞争各有优势，并希望通过新的措施和活动弥补劣势。这使得中美“灰色地带”竞争变得更加复杂和模糊。海军在中美的低烈度竞争中一直发挥着背景和中坚作用，而海军作用上升使得中美在南海趋于激烈化的“灰色地带”竞争更加危险。
四、中美南海“灰色地带”竞争的风险
中美在南海的“灰色地带”竞争正呈现激烈化的发展趋势。海军既为这种竞争提供了基本军事背景，也是竞争的主要军事手段。由于中美海军在南海海域履行不同职能，当前的“灰色地带”竞争可能引发舰机相撞和擦枪走火等意外事件。目前，中美在危机管控方面的共识和措施不足也加剧了中美海军发生军事冲突的风险。
1．南海“灰色地带”竞争的特点
中美都有进行“灰色地带”竞争的强烈愿望。美国认为中国是在关键海域破坏“航行自由”原则的挑战美国主导地位的“修正主义国家”，并且希望在军事优势没有发生逆转之前有效遏制中国在南海的军事存在增长的势头以及其他海上力量的活跃态势。对于中国来说，中国海上行动的主要目的是维护南海岛礁主权、海洋权益和南海局势稳定。因此，中美在南海问题上都不会轻易退却。依据政府既有立场和安全政策，中美海军在南海也表现出强烈的对抗意志。美国海军自恃实力强大，愈加频繁地执行遏制中国的安全政策，在南海进行“航行自由”、侦察、威慑和模拟攻击等行动; 而中国海军虽然实力弱于美国，但出于保护本土安全和南海通道的使命感与对手进行针锋相对的对抗，甚至不惜一战。可以说，中美实力和利益的非对称性既促使政府和军队采取于己有利的策略进行“灰色地带”对抗，又愿意承担直接使用武力的代价。
中美在南海的“灰色地带”竞争烈度低而频度高，发生意外事件的概率在增大。与美俄“灰色地带”竞争不同，中美在南海的竞争一直处于直接使用武力的门槛之下。虽然双方不时发出强硬而激烈的言论，但是双方暂时还没有直接使用武力的意愿，甚至还没有做好军事冲突的心理和物质准备。不过，中美都在结合自身优势使用叙事战争、剥夺繁荣、民事介入和使用军队等竞争手段。随着双方投入的力量增加，中美两国低烈度的“灰色地带”竞争也会升级。在这种情况下，海军无论是提供支援，还是被直接使用，中美海军的互动也都在增加，舰机相遇、对峙和对抗的事件也都在增多。因此，中美海军发生意外事件的概率比以往大大增加了。
中美在南海模糊的“灰色地带”竞争正越来越危险。除了军事恶性互动导致意外事件外，中美在南海的竞争也更为危险。首先，中美南海“灰色地带”竞争更加模糊。由于中美在南海进行的是低烈度竞争，其目标、手段和状态均具有模糊性，且没有客观标准检验竞争效果，而随着形势恶化，中美南海“灰色地带”竞争的模糊性也在增加。其次，竞争策略和态势的模糊性具有危险性。“灰色地带”的模糊性可能使军方尤其是一线人员无力或不愿意分别对方的行为差异。中国在南海执行任务的指战员难以分辨美国海军正常的“航行自由”行动与以“航行自由”行动为名进行的侦察、威慑和模拟攻击行为的差别。与此相类似，时任美国海军作战部长约翰·理查德森( John M． Ｒichardson) 上将也发出威胁，在南海不再区分中国的海军、海警和海上民兵。再次，中美的“灰色地带”竞争行为都在逼近军事冲突的门槛。随着竞争激化，中美在南海进行“灰色地带”竞争尤其是使用军队都在逼近直接使用武力的门槛，更容易发生擦枪走火。
2．中美南海军事冲突的风险所在
由于中美南海“灰色地带”竞争在激化，主要履行不同职能的两国海军在南海的对峙和对抗事件也在增多。海军在海上互动中越来越采取接近直接使用武力门槛的战术动作，中美发生军事冲突的可能性大为增加。具体而言，中美军事冲突的风险主要存在于以下情形。
舰机碰撞事件处理不当导致擦枪走火。近年来，中美都加大了在南海的军事存在和军事活动力度，舰机相遇事件增多，甚至发生了“迪凯特号”( Decatur) 与“兰州号”两艘驱逐舰险些相撞的危险事件。目前，中美在南海的海空相遇规则并不完善，也缺乏处置紧急事态的默契。随着军事对峙和对抗情况的增多，舰机碰撞的概率也在增加。而一旦发生碰撞事件，一线指挥官如果不能进行理性克制地处置，双方将可能发生交火。
一线指挥官对执行的任务理解出现偏差而直接使用武力。除宣示性地“航行自由”行动，美国海军在南沙和西沙进行的侦察、威慑和模拟攻击行为也在增多。美国海军的这些行为分别在执行显示军事存在、武力威慑和战场建设等不同的任务。一旦美军的一线指挥官对于所执行的任务理解出现问题，其可能命令采取战争边缘动作，甚至开火。而肩负保卫本土安全职责任，做好战争准备的中国海军将不得不作出相应的反应。在这种情况下，中美在南海极有可能发生交火事件。
美国军方在总统不关注的情况下命令直接使用武力。目前特朗普总统主要关注的涉华议题是贸易战，南海问题并非核心议题。特朗普总统的“失焦”与军方的持续投入使南海问题沦为军方的“部门议程”。这就使得美军在南海活动的控制权由政府下放到军方，印太司令部及其所属部队的权限增大。而军方界定的“灰色地带”手法包括直接使用武力的“非国家暴力”“国家暴力”选项。这意味着，美国军方不排除武力选项。事实上，美国海军和印太司令部也一直在为战争做准备。在这种情况下，聚焦南海进行战争准备的海军和印太司令部指挥海空力量在南海采取的军事动作越来越过激，甚至出于部门和军种利益考虑可能命令直接使用武力。如，除了海军作战部长外，时任太平洋司令部司令哈里·哈里斯( Harry B． Harris Jr) 上将和现任印太司令部司令菲利普·戴维森( Philip Da- vidson) 上将都曾对中国发出战争威胁。在好战将领的主导下，美国海军有可能主动对中国海军采取进攻行为，引发中国海军的自卫还击。由于过度授权，身处前线的美国中下级海军军官也有可能误判形势，主动对中国海军采取进攻行为，引发中国海军的自卫还击。
美国政府在南海采取“极限施压”战术，诱发中美军事冲突。在当前的贸易战中，美国咄咄逼人，对中国一再施展“极限施压”战术。两国关系跌入低谷，经济联系受到重创。美国认定中国是修正主义国家，在南海是以“灰色地带”手法挑战美国的领导地位。一旦中美贸易战告一段落，美国极有可能在南海问题上向中国发难。而相对于经贸问题，军事安全问题有其特有的危险性。一直在积极进行准备的美国海军执行“极限施压”的安全政策，将引起保卫国家安全的中国海军的强烈反应。履行对外安全政策职能的美国海军将有可能与履行本土防御职能的中国海军发生擦枪走火或交火事件，甚至冲突升级，直至双方均履行战争职能。
3．有利于抑制军事冲突的因素
中美在南海的“灰色地带”竞争愈演愈烈，且存在可能发生军事冲突的多种情景。不过，目前中美之间也存在抑制“灰色地带”竞争由低烈度向高烈度发展直至发生战争的若干积极因素。这些因素既是中国在南海维持低烈度“灰色地带”竞争的重要原因，也是防范中美发生军事冲突的着力点。
中美两军有防范意外事件发生的沟通机制和行为准则。虽然中美关系跌入低谷，两军高层和业务交往也受到影响，但是包括军事热线和“海空相遇安全行为准则”在内的平时和紧急状态下的联络机制和共同行为准则依然在起作用。如，中美海军在舰机相遇的大多数情况下都能通过《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》规定的方式、规则和渠道进行顺利交流。这在很大程度上避免了中美两军在执行任务过程中出现误解和误判。不过，中美目前的军事交流和沟通机制很不健全，这些机制和准则在两军关系恶化，尤其是舰机对峙和对抗紧急情况下难以发挥应有的作用。
中美有将在南海的竞争保持在“灰色地带”的共同愿望。中美都有足够的实力和意愿在南海进行“灰色地带”竞争以维护自身利益，但是也具有避免发生战争的共识。首先，美国战略界认为美国应对中国的挑战应该排除武力选项。美国政策分析家和军方学者一再批评中国在南海采取“灰色地带”手法剥夺美国的优势，要求政府和军方采取“灵活对灵活”“‘灰色地带’对‘灰色地带’”的手法进行应对，但基本上也认为美国应该排除武力选项，使当前的“灰色地带”竞争维持在直接使用武力门槛之下的低烈度，如通过威慑而非武力推回中国的“侵略”行为。其次，美国政府和军方希望将中美在南海的竞争维持在“灰色地带”水平。美国政府的安全政策文件均表示美国应通过实力和联盟应对中国挑战，印太司令部进一步明确认为必须将与中国的竞争维持在“灰色地带”。不过，虽然中国海军一贯坚持“不打第一枪”原则，但是美国军方对“灰色地带”手段的激进理解，即不拒绝使用武力，对中美双方的良好愿望构成了严重威胁。
中美都希望将当前的中美冲突控制在经贸领域。自特朗普执政后，中美关系跌入低谷，并且两国趋于全面竞争。在特朗普政府的一再挑衅下，中美爆发了贸易战。不过，虽然特朗普将南海问题与经贸议题相牵连，但这只是一种施压策略，而非政策目标，更难以实现剥夺中国经济繁荣的目的。中国更不希望也不会将涉及领土与主权完整、海上通道安全的南海问题与经贸问题相牵连。这样不但无助于中美关系缓和，而且会面临更大的战略压力。因此，中美竞争的“主战场”目前还是经贸领域，而非南海问题。不进行国家层面的整体对抗，中美南海竞争还有很大的“灰色地带”空间。
通过分析可知，中美南海“灰色地带”竞争是低烈度、高频度的，并且越来越危险。这些危险主要体现为中美发生军事冲突。中美发生军事冲突甚至战争的情形都是可以预期的。不过，由于存在一些积极因素，抑制了中美竞争由“灰色地带”滑向战争。而美国军方不排除武力选项并在积极做战争准备，这种情况值得密切关注。
五、管控中美南海竞争的军事冲突风险
当前，中美在南海以海军为主的“灰色地带”竞争在激化，执行对外安全政策的美国海军与执行本土防御政策的中国海军的互动越来越危险，军舰对峙和对抗的事件在增多。不过，由于存在约束机制、不使用武力和防止贸易战升级的共识，中美在南海的“灰色地带”竞争尚处于直接使用武力的门槛之下。而对于中美在南海发生军事冲突，将两国拖入“灰色地带”高烈度竞争乃至战争的风险，我们有必要结合其具体情形进行军事冲突风险管控，并维护有助于抑制中美军事冲突的积极因素。
继续中美在南海问题上的军事安全对话，增进两军相互了解。两军关系是中美关系的薄弱环节。越是在中美关系处在低谷的时期，越要维护中美两军的交流顺畅。具体到南海问题，中美应通过依然存在的交流机制、多边场合和其他非官方形式表明各自海军在南海的职能、立场、执行的任务和行为特点，甚至在南海进行双边或多边联合军事演习，以增加自身行为的透明度和相互了解。尤其是，中美海军要明确和分享彼此对当前“灰色地带”竞争及其军事冲突风险的看法。
在相互了解的基础上，中美共同制定两军在南海活动的负面行为清单，严格对前线指挥官的授权。在“灰色地带”竞争激化的情况下，美国海军和中国海军都有采取过激行为的意愿，且中国海军对于战争的承受能力可能超出对手的预期。双方的前线指挥官都可能在紧急情况下下令采取撞击和开火举动。现在，中美的危机管控机制在紧急情况下频频失灵。这就要求双方进行谈判，共同制定海上危险行为的负面清单，并据此明确对在南海活动的军事力量的命令和授权，严格要求各自的前线指挥官遵守，以避免发生舰机相撞和擦枪走火等军事冲突事件。
一旦发生军事冲突事件，中美应预防性地作出合作安排，管控“灰色地带”竞争态势升级。中美关系持续恶化，在南海的“灰色地带”竞争越来越复杂和危险。尤其是，美国海军和印太司令部的“灰色地带”手法不排除直接使用武力，且正在做战争准备。因此，中美海军在南海的尖锐对峙和对抗极易发生舰机碰撞、火控雷达照射和擦枪走火等军事冲突事件。中美海军在前线的意外事件升级也是当前最大的军事冲突风险所在。对此，中美应一起克服困难，对南海军事竞争的极端情形作出机制性的军事合作安排，防止中美在南海的“灰色地带”竞争诱发的军事冲突滑向战争。
不过，即使采取以上措施，中美军事冲突风险得到有效管控根本上也要寄希望于中美在南海切实尊重彼此的核心利益。美国要意识到南海涉及中国领土与主权完整、国家安全和海上通道安全等核心利益。如果美国的南海政策过于僵硬，甚至采取“极限施压”的冒险做法，执行政府战争边缘政策的美国海军将极有可能与中国海军发生军事冲突，而派遣海岸警卫队进入南海只会让当前的“灰色地带”竞争变得更复杂。对于中国来说，尊重美国在南海地区的领导地位，理解美国的战略焦虑也很重要，尤其要避免在岛礁军事化方面主动采取激化矛盾的做法。中国海军在应对美国海军的活动时一定要保持克制，坚持“不打第一枪”的原则。
陈永：上海社会科学院国际问题研究所助理研究员
文章来源：《国际关系研究》2019 年第 5 期
